网络立法：山高路远 为之不易

　　当前，对于中国互联网管理和法治化建设来说，2014年是深刻的一年、关键的一年。2014年2月底，中央成立了网络安全和信息化领导小组；10月20日~23日，党的十八届四中全会召开，依法治国的要求被提到了前所未有的高度。从此以后，互联网管理的体制机制将进一步得以理顺，依法治网也将成为今后很长一段时期内我国互联网管理的重要主题。

　　网络立法起步早但法治化弱

　　自1994年接入国际互联网以来，特别是2000年以来，我国互联网飞速发展，各种新情况新问题、新技术新业务不断涌现。为适应互联网发展的需要和应对产生的问题，我国制订了大量与互联网有关的法律法规。据统计，我国现行法律有240余部、行政法规700多部，其中专门针对互联网的法律、行政法规有13部，但其中仅有一部法律《电子签名法》和两部法律级别的文件《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》和《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》。除法律、行政法规外，大量的立法是行政规章、规范性文件和司法解释，其中专门针对互联网的有近90部。从数量上看，我国已经开展了很多的网络空间立法工作，但是从立法层级、质量、体系上来看，我国的网络空间立法还存在一些问题。

　　一是缺乏网络基本法。现有的立法大多是行政法规或规章，立法层级较低，亟须制定一部基本框架的大法，把分散的行政法规、规章统筹起来，形成网络空间法治体系。二是多头管理体制下的多头立法，多部门闭门立法，各自立法的立足点多限于本部门利益，局限性较大，甚至相互冲突。三是现有立法偏向于从传统行政的角度保护网络安全，既缺乏管理性和技术性内容，也缺乏对公民权利保护方面的内容。四是立法缺乏整体性，有的方面缺位或空缺比较严重。比如在电子商务市场准入与工商管理、网上知识产权保护、网上消费者权益保护的纠纷管辖与法律适用、电子支付等领域，现有立法都没有针对主要问题作出规定，为实践中的执法带来较大困难。

　　网络立法进入战略机遇期

　　立法旨在调整社会关系，涉及方方面面的利益，反映不同主体的诉求。而经济发展导致社会生产生活的覆盖领域也不断细分，行政机构的新设和管辖范围也随之增多和扩大，容易造成部门之间管理交叉。我国网络空间管理过去就一直处于这样的局面，从"九龙治水"到"三驾马车"，涉及互联网信息服务、互联网新闻、互联网视听、互联网出版、互联网文化、电子商务等诸多领域，相应的各个主管部门都有各自的管理诉求，在立法过程中，容易相持不下，成为立法难以出台的主要障碍。要解决这样的问题，一般可以通过部门间的议事协调机制来弥补现代行政中单一部门统筹管理能力的不足。其中，由行政首脑领衔的小组是统筹能力最强的一种形式。

　　网络空间管理便是受到了这样的高度重视，2014年2月底成立的中央网络安全和信息化领导小组，横跨党政军，涵盖外交、国防、发展改革、教育、科技、财政、公安、工信、安全、文化、金融、新闻广电出版等部门，基本上包括了承担网络安全和信息化相关工作的各个主要部门。中央网络安全和信息化领导小组办公室设在国家互联网信息办公室。中央网信办在国家互联网信息办公室的基础上，能够全面、统筹地管理互联网事务。网络空间立法正面临着"备受重视、体制理顺"的良好契机。

　　高质量立法值得期待

　　中央网信办成立后，网络空间立法进入了新的阶段，无论是立法者本身的角色，还是立法者在新形势下的立法思路，都将发生重要的变化。

　　立法者角色应发生变化。中央网信办和国家互联网信息办公室虽然是一套人马、两块牌子，但是能够发挥的作用大不相同。国家互联网信息办公室属于国务院办事机构，承担着相应的行政管理职责，因而在立法过程当中，应当积极反映部门诉求，力争在立法中体现部门管理利益，这是依法行政的客观需要；中央网信办是中央网信小组的办事机构，承担着中央网信小组的日常事务，是中央网信小组决策输出的主要平台出口，承担统筹协调功能，为顶层设计而服务。因此，中央网信办开展网络空间立法活动时，可以摆脱部门利益的束缚，立足于更高的立法平台。它不同于国家互联网信息办公室，仅仅代表某一个部门，而是能够立足中央，统筹全局，平衡各部门诉求，力争出台操作性强、覆盖面广的高质量立法。

　　立法思路发生转变。针对互联网产业的属性，向"立法松、执法严"转变。中央网信办兼具"网络安全"和"信息化"两个领域，而非仅仅聚焦于互联网管理工作，它更重要的任务不是强化对互联网的管控，而是在保证网络安全的同时实现信息化发展。按照党中央的要求，网络安全和信息化是"一体之两翼，驱动之双轮"。信息化实际上是要实现的最终目的，但是实现这个目的的前提一定是确保网络安全，如果离开网络安全的基础，一切都将只是空谈。根据以往的经验来看，实现网络安全和信息化的均衡发展并非易事，甚至在我国的国情之下，两者之间存在着本质上的冲突。从信息化发展的角度来看，我国是发展中国家，吸引外资，引进国外先进技术和管理经验，是发展信息化的捷径，但是又存在着外资安全的隐患；从网络安全的角度来看，如果要确保网络安全，关键是要推动自主知识产权和本土化，这又与引进外资存在矛盾。随着信息技术的快速发展以及"棱镜门"的曝光，我们应该感受到保证网络安全的紧迫性，认识到网络安全出现问题可能造成的严重后果，优先解决网络安全这个主要矛盾，特别是要加大执法力度，确保现有的法律规定得到严格执行。在涉及网络安全问题立法时，应当立足长远，从严从紧，不为当前的短时利益所迷惑，而放弃了网络安全的根本利益。另一方面，在促进信息化发展时，既要充分发挥市场的作用，激发市场主体的创造性，也要注意针对互联网特别是互联网技术立法时，适当的滞后，为技术发展留足空间，避免过快过严的立法给技术发展带来伤害。