垃圾短信治理新规将出台：专家称单罚款难根除

　　为彻底根治垃圾短信问题，工信部近日发布《通信短信息服务管理规定(征求意见稿)》，对于违反规定的电信业务经营者和短信息服务提供者，最高可处以3万元罚款。最新的消息显示，该规定将于12月底正式出台。这个被网友称为“史上最严”的治理新规，能否清理干净垃圾短信，还百姓一个安静的手机？

　　谁在制造垃圾短信？

　　工信部此次重拳打击垃圾短信的规定，明确了未经用户许可，任何组织和个人向其发送商业性短信都属违规。同时它进一步畅通了用户维权的渠道，明确了如何举报、向谁举报及触犯规定后所受处罚。工信部电信管理局有关负责人17日向新华社记者透露，该规定待12月5日征求意见结束后将上部长办公会进行汇总和适当修改，于12月底正式出台。

　　该规定的出台，得到了广大用户的支持。近年来垃圾短信“轰炸”已给消费者造成极大困扰。“12321网络不良与垃圾信息举报受理中心”调查显示，今年上半年受访用户平均每周收到垃圾短信12条。8月份，腾讯手机管家用户举报垃圾短信达到5373万条。

　　记者采访发现，垃圾短信主要来自三类“黑工厂”。一是普通手机卡，就像平常用手机发送短信一样发送“点对点”垃圾短信；二是短信端口，如果发送短信的号码是以106开头，就是利用端口发送的；三是“伪基站”，当用户经过其辐射区域时，就会收到垃圾信息。

　　据了解，不同来源的垃圾短信整治难度也不同。对于“点对点”垃圾短信，目前治理手段已趋成熟。2013年工信部全面推进手机实名制，实现了对个人号码发送垃圾短信的溯源和处理。“伪基站”虽是最难打击的发送方式，但由于其本身就违法，因此除了通信部门，公安部门也在打击。

　　但对于端口类垃圾短信的治理，则长期处于“拉锯”状态。2008年工信部就开展垃圾短信整治专项行动，虽然取得一些成效，但总是无法根治。如果上网搜索“短信群发”或“短信平台”等关键词，依然会发现大量靠群发短信为业的网站。

　　“12321网络不良与垃圾信息举报受理中心”调查显示，今年上半年，接近七成受访用户认为垃圾短信数量在减少。但在垃圾短信的庞大存量面前，这种改善离百姓的期待还有很大差距。

　　垃圾“工厂”为何只减产不关门？

　　近年来垃圾短信屡经打击后有所收敛，但始终未能从根本上予以根除，其原因较为复杂。总体上看，既存在着不法分子受利益驱动不惜铤而走险的原因，也存在着管理部门缺乏协调、打击不力等原因。

　　首先，在庞大规模的垃圾短信背后，是一股“斩不断、理还乱”的利益链条。

　　在上海从事营销工作的李先生表示，和其他营销方式相比，垃圾短信虽然不招人待见，但无论传播效果还是人均成本都非常划算。就算考虑罚款因素，垃圾短信的成本仍不算高，导致很多不良企业对垃圾短信趋之若鹜。

　　据悉，目前垃圾短信的行情价是每条纯利润0.04元，发送100万条短信基本在4个小时内即可完成。也就是说，不法分子每小时即可净赚1万元。如此算来，上限为3万元的罚款可谓是“隔靴搔痒”。违规成本之低，自然不会令违法分子放弃这种黑色利润。

　　甚至是本该承担守卫短信门户的一些运营机构，也屡次出现卷入这一利益链条的行为。2009年和2012年，先后爆出运营商地方分公司涉嫌为垃圾短信发送提供便利的消息，导致工信部多次要求运营商清理排查端口类短信群发业务。

　　另一方面，各部门缺乏协调，导致打击不力，也是垃圾短信得以生存的重要原因。“政策法规层面一直没有明确的管理办法，这让打击垃圾短信行动的效果不长久。同时在治理过程中，各部门之间配合程度不够。”中国互联网协会反垃圾信息工作委员会秘书长郝智超说。

　　职能部门缺乏协调甚至是推诿，直接导致了打击垃圾短信行动的低效甚至流产。知名电信专家付亮表示，垃圾短信大部分都是商业广告，这属于工商部门的职责。当用户向工商部门投诉时，工商部门会让用户去找通信部门，但通信部门又管不住广告主。“垃圾短信治理的主要问题，在于运营商或工信部并不是执法部门，即使用户向其举报，也不会得到真正的解决。”北京邮电大学教授阚凯力说。

　　堵上垃圾“大门” 新规仍需加力

　　业内人士认为，这次将出台的严格新规对打击垃圾短信有积极作用。“有了明确的罚则，对不法分子就是震慑。”郝智超说。不过他表示，打击垃圾短信仅依靠一份文件并不能彻底解决问题，根治垃圾短信仍将是持久战。

　　此次规定中最引人关注的是对发送垃圾短信者最高3万元的处罚。知名互联网与通信律师赵占领认为，这一处罚并不算重，但相比处罚额度，更重要的是能否照章执行。如果执行上虎头蛇尾，将损害法律法规的严肃性。

　　实际上，这种担心并非多余。付亮表示，工信部并没有深度的处罚权，它的机构设置只到省一级的通信管理局。所以在县或者地级市一级，电信部门就根本处罚不了。有鉴于此，这一“最严”的措施最终实施的结果，尚有待观察。

　　他同时表示，规定的细则应更细化，具有可行性。比如，规定里的举报方式需要改进。用户只能向一个部门举报，而且举报后要等上15天才有反馈，这很容易让用户失去举报的兴趣和热情。

　　同时专家指出，光惩罚那些发短信的人无法从根本上解决问题，垃圾短信治理必须“齐头并举”。例如，打击“伪基站”需要通信、公安等部门的长期联动。再比如，近半年来苹果iMessage垃圾短信呈现快速上升势头，这还涉及到跨国企业，打击此类垃圾短信的效果，很大程度上要依赖更多部门配合的效果。但无论如何，职能部门不能因困难、技术、分工范围等问题而推诿扯皮，尤其是自身要做到干净，不能卷入黑色利益链。